Trilhando o Caminho da Sustentabilidade em pequenos municípios através da participação social e da localização dos ODS

Samanta Borges Pereiraᵃ*, Nádia Jarouche Aunᵃ, Luís Gustavo Brancoᵃ, Klaus Freyᵃ

ᵃ Universidade Federal do ABC

Resumo

O desenvolvimento de São Bento do Sapucaí (SP), um pequeno município localizado na Serra da Mantiqueira, ocorreu em grande medida por meio do turismo e da agricultura familiar. A despeito das qualidades que municípios pequenos possam oferecer, persistem grandes fragilidades, como uma baixa capacidade estatal, dificuldade de captação de recursos e os limites na participação. Essa pesquisa, realizada em parceria entre a UFABC e a Prefeitura de São Bento do Sapucaí, tem por objetivo fomentar uma governança colaborativa e desenvolver um instrumento de apoio ao processo de tomada de decisão. Orientado pelos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), visa guiar a elaboração, implementação e avaliação de políticas públicas de forma integrada. Os resultados parciais indicam avanços na governança participativa por meio de conselhos municipais, ao mesmo tempo em que evidenciam ausência de clareza sobre o papel desses conselhos e uma integração limitada dos ODS ao desenvolvimento de políticas locais. Ainda assim, identifica-se um interesse crescente na preservação da natureza e da cultura local, bem como na incorporação dos ODS em suas práticas cotidianas.

Palavras-chave: participação; policy capacities; localização; desenvolvimento sustentável; governo local.

Abstract

The development of São Bento do Sapucaí (SP), a small municipality located in the Mantiqueira Mountains, has largely been driven by tourism and family farming. Despite the qualities that small municipalities can offer, major weaknesses persist, such as low state capacity, difficulty in raising funds, and limited participation. This research, conducted in partnership between UFABC and the Municipality of São Bento do Sapucaí, aims to develop a tool to support the decision-making process. Guided by the Sustainable Development Goals (SDGs), it aims to guide the development, implementation, and evaluation of public policies in an integrated manner and focused on sustainability. The partial results indicate advances in participatory governance through municipal councils, while also highlighting a lack of clarity about the role of these councils and limited integration of the SDGs into local policy development. Nevertheless, there is a growing interest in preserving nature and local culture, as well as incorporating the SDGs into everyday practices.

Keywords: participation; policy capacities; localization; sustainable development; local government.

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https://orcid.org/0000-0002-6803-1415

Introdução

São Bento do Sapucaí (SP) é um pequeno município turístico localizado na Serra da Mantiqueira (Figura 1). Sua natureza exuberante, seu clima ameno e suas características de interior atraem pessoas, principalmente dos grandes centros, o que tem provocado crescente pressão urbana, colocando em risco suas riquezas naturais e culturais.

Figura 1. Localização de São Bento do Sapucaí

Fonte: Elaboração própria.

Apesar das vantagens de municípios pequenos - como a menor complexidade dos problemas locais e a maior proximidade entre governo e população - persistem fragilidades que dificultam o seu desenvolvimento: baixa capacidade estatal, dificuldades na captação de recursos, limitações na organização e participação da sociedade e na definição de prioridades.

Essa pesquisa nasce desse contexto e faz parte de uma parceria entre a UFABC e a Prefeitura Municipal de São Bento do Sapucaí, que tem por objetivo geral promover uma governança colaborativa e desenvolver um instrumento de apoio ao processo de tomada de decisão. Orientado pelos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), por meio de elaboração, implementação e avaliação das políticas públicas de forma integrada.

Como objetivos específicos, pretende-se: i) compreender a dinâmica de participação no município; ii) identificar as policy capacities dos gestores públicos que atuam no âmbito da agricultura, meio ambiente e do turismo; iii) localizar os ODS a partir da sua priorização, tendo o turismo sustentável como ponto de partida.

Entende-se como participação um conjunto de dimensões que permitem classificar o comportamento de determinado grupo de atores em relação ao exercício e ao fortalecimento da democracia em seu território. Manifesta-se nas diferentes formas de interação entre sociedade civil e gestão pública e nos impactos que produz sobre a gestão das políticas locais e o bem-estar coletivo (1). Entender a participação, além de aprofundar o processo democrático, contribui para qualificar as tomadas de decisão na gestão pública.

Já as policy capacities são uma estrutura analítica que organiza as capacidades mais relevantes - analítica, operacional e política - distribuídas em diferentes níveis de governança (individual, organizacional e sistêmico), essenciais para a execução das funções de governo (2).

Um instrumento que pode orientar a atuação da gestão pública e da comunidade rumo ao desenvolvimento sustentável no nível local são os ODS. Os ODS e a Agenda 2030 das Nações Unidas são um compromisso global que estabelece 17 objetivos como guia para o desenvolvimento sustentável (3). Localizar os ODS se refere ao processo de considerar os contextos subnacionais (estados, municípios, comunidades) na execução da Agenda 2030 (4).

Os resultados parciais evidenciam avanços importantes, como a criação de diversos conselhos municipais e o engajamento de grupos específicos do território, seja pela defesa de novos temas (p. ex.: trabalho/renda, turismo, proteção animal, defesa da mulher, esportes, saneamento, serviços públicos, entre outros) e novas perspectivas sobre esses temas , seja pela aproximação com a administração pública e a facilidade de comunicação, mas com riscos de uma atuação pública pessoalizada - para atender interesses particulares e não pelo bem-estar coletivo.

Metodologia

Até o momento, a pesquisa aconteceu em quatro frentes: i) pesquisa documental; ii) observação das reuniões dos conselhos municipais; iii) entrevistas com gestores públicos; iv) adequação dos ODS ao contexto local. A pesquisa foi aprovada pelo Comitê de Ética em Pesquisa (CEP UFABC), parecer nº 7.455.777.

A pesquisa documental foi realizada entre agosto de 2024 e julho de 2025, a partir de levantamento e análise de dados socioeconômicos e ambientais do município (em diferentes bases de dados), das políticas locais de turismo, meio ambiente e agricultura (no sistema de legislação da prefeitura) e das atas e documentos pertinentes ao funcionamento dos conselhos (site da prefeitura).

Quanto à observação das reuniões dos conselhos, foram acompanhadas 28 reuniões de 9 conselhos distintos entre novembro de 2024 e julho de 2025 e as observações foram registradas em caderno de campo. Paralelamente, realizou-se uma revisão da literatura que possibilitou estabelecer critérios para classificar a participação: interação, representação, diversidade, institucionalização, efetividade, monitoramento e reconhecimento.

O roteiro para as entrevistas com os gestores públicos foi elaborado com base no framework conceitual de Policy Capacities – habilidades e recursos (2) e abrangeu 54 perguntas. As entrevistas, realizadas entre maio e agosto de 2025, coletaram dados e informações sobre as capacidades locais em lidar com problemas complexos. A análise se concentrou nas capacidades dos agentes públicos na formulação e implementação de políticas de turismo, meio ambiente e agricultura.

A adequação dos ODS iniciou com a análise do Índice de Desenvolvimento Sustentável das Cidades (IDSC-BR) de São Bento do Sapucaí, seguida da elaboração uma tabela de interação dos ODS, com base em uma escala de interações (5), analisando o impacto do turismo sustentável em cada meta dos ODS (e vice-versa). A avaliação foi realizada pelos pesquisadores do projeto. Foram analisadas 183 metas devido à inclusão ODS 18 - Igualdade Étnico-racial.

Resultados e discussões

O município conta com 21 conselhos vinculados a sete secretarias e à Ouvidoria. Destes, 14 foram criados após 2015, ano do primeiro plano diretor do município. A Figura 2 apresenta a linha do tempo da criação dos conselhos.

Os primeiros conselhos, criados nos anos 90, nascem a partir da Constituição Federal de 1988, que condiciona a transferência de recursos ao município à existência de conselhos. Educação e Saúde são exemplos de conselhos consolidados no território, cujo funcionamento se restringe às suas funções burocráticas, mas apresenta baixa representatividade e interação, visto que são compostos, em grande parte, por servidores públicos, ou seja, não apresenta uma participação que representa diferentes interesses e há alta concordância (e portanto baixa interação) o que facilita as decisões burocráticas e facilita o processo, mas não é saudável ao exercício da democracia, com contraponto de ideias.

Figura 2. Linha do tempo sobre a criação dos conselhos gestores de São Bento do Sapucaí

Fonte: Elaboração própria.

Identificamos outros marcos importantes: a criação do Estatuto das Cidades (2015) e a pandemia de COVID-19 (2020), ambos responsáveis por gerar novos arranjos sociais e estimular a criação de novos conselhos. Os que nasceram a partir de 2015 se relacionam ao novo ordenamento territorial - a criação do plano diretor para estâncias turísticas, quando surgem os conselhos sobre resíduos sólidos, desenvolvimento territorial, entre outros - evidenciando o interesse da sociedade em participar dos processos de decisão. Durante a pandemia, surgiram novos conselhos (e novos temas a serem debatidos), aumentando as possibilidades de influência da sociedade nas ações da administração pública local, demonstrando o engajamento de atores locais com o território em que vivem.

Entretanto, os resultados também revelam posições conflitantes quanto ao papel dos conselhos e sobre como as interações nesses espaços deveriam ocorrer para poder influenciar de forma efetiva as políticas locais. O desgaste dos conselhos frente ao legislativo local é nítido, sendo frequentes as divergências entre os atores e entre esses e os vereadores, em uma clara demonstração da tensão nessas relações e da disputa de poder.

Diferente do que aponta a literatura sobre instituições participativas em cidades grandes, os limites da participação em pequenos municípios rurais - como em São Bento do Sapucaí - estão na baixa representatividade territorial, decorrente do isolamento geográfico em que muitas comunidades vivem. É difícil o deslocamento dos moradores das comunidades rurais para participar das reuniões dos conselhos (geralmente localizados na área central do município), devido à distância e à geografia da região. Nesses locais, a diversidade política e a presença de grupos organizados ainda é baixa. Ou seja, predomina-se a participação daqueles que moram na área central do território, dificultando a diversidade de ideias, que enriquece e fortalece o debate sobre o município e o exercício da democracia.

A observação revelou outro desafio: a proximidade entre governo e população. Se, por um lado, essa relação facilita a comunicação, por outro, os laços de amizade e parentesco entre agentes públicos e privados criam relações informais e de interdependência. Isso pode minar a impessoalidade, a transparência e a accountability, pilares de uma gestão pública democrática e eficaz. Esses pilares são fundamentais para garantir a ética, evitando favoritismos ou perseguições, garantindo os mesmos acessos a todos os cidadãos, independente do grau de relação entre as pessoas envolvidas, assegurando a confiança nas instituições públicas.

A análise das policy capacities buscou identificar os pontos fortes e fracos na formulação das políticas de turismo, agricultura e meio ambiente, tendo como foco a sustentabilidade. Apesar da ampla estrutura de participação social local, as entrevistas revelaram que ela não reflete de forma significativa na gestão pública e na formulação de políticas públicas.

No nível organizacional, ou seja, considerando as capacidades e organização interna, evidencia-se como ponto fraco a escassez de recursos humanos e de dados locais. A produção de dados próprios pelas secretarias é limitada, o que enfraquece a atuação preventiva (e não apenas resolvendo problemas demandados cotidianamente e de forma corretiva) e dificulta a tomada de decisão estratégica. Como ponto forte, identificamos que as áreas de turismo e meio ambiente possuem maior conexão com as demais secretarias e conseguem acessar recursos externos, o que indica um nível mais elevado de capacidade política e operacional no nível organizacional, pois aponta para maior coordenação intersetorial e integração institucional. O acesso a recursos internos demonstra capacidade de produção de projetos e certo planejamento interno para a execução da política.

No nível sistêmico, ou seja, a legitimidade perante políticos e a sociedade, as áreas de turismo e meio ambiente se destacam por sua capacidade de articular relações intersecretariais e com a sociedade, pela existência de conselhos municipais ativos e o apoio de universidades, ainda que a participação desses atores na formulação das políticas seja limitada. O nível sistêmico aponta para a estrutura mais ampla da instituição, em nosso caso, a gestão pública de São Bento do Sapucaí. As relações intersecretariais demonstram um grau positivo de capacidade sistêmica, pois apontam uma base já existente para diálogo acerca da política.

Essas áreas (turismo e meio ambiente) também se sobressaem em termos de capacidade política, dada sua institucionalização e priorização na agenda: o turismo, em função de sua relevância econômica, e o meio ambiente, pela centralidade das questões ambientais no território. O ponto central a ser analisado é a legitimidade e a importância dada para a política (em nosso caso, para essas áreas), o que não ocorre com a agricultura. Esta, em contrapartida, apesar de seu peso histórico, encontra-se fragilizada e pouco enraizada na gestão municipal. Essa assimetria tende a reforçar um modelo de desenvolvimento que privilegia setores com maior visibilidade e acesso a recursos, ao passo que marginaliza a agricultura — uma área estratégica para a segurança alimentar, a coesão social e a sustentabilidade de longo prazo.

As entrevistas mostraram que há pouco ou nenhum conhecimento sobre os ODS e sua utilização na formulação de políticas locais, à exceção do atendimento à exigência recente do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP) de vincular as propostas governamentais aos ODS no processo de elaboração do Plano Plurianual (PPA). Entretanto, observa-se uma preocupação recorrente com o avanço da pressão urbana e com os impactos negativos sobre a natureza e a cultura local, os quais geram prejuízos econômicos, sociais e ambientais e se relacionam diretamente com os ODS e com o desenvolvimento (in)sustentável. Ou seja, apesar dos ODS estarem sendo debatidos no nível global e, talvez, no nível nacional, eles ainda são pouco conhecidos no nível do município, tendo pouca relação com a formulação de políticas públicas e com as tomadas de decisão no nível local.

A análise documental, a investigação dos processos de participação, as entrevistas com os gestores públicos e a avaliação do IDSC-BR de São Bento do Sapucaí serviram de base para a atribuição das notas às metas dos ODS. O exercício tem ajudado a traduzir as prioridades locais para a linguagem dos ODS, apontar sinergias entre políticas, secretarias e conselhos e identificar demandas de capacitação. Assim, configura-se como um instrumento de monitoramento e fortalecimento das políticas públicas locais.

A menção ao turismo sustentável é recorrente nos diferentes levantamentos realizados, embora sua incorporação nas decisões da administração pública local seja limitada. A análise das relações entre o turismo sustentável e os ODS indica que ele impacta positivamente, pelo menos quatro ODS:

• ODS 2 (Fome zero e agricultura sustentável): considerando o contexto histórico, social e cultural de São Bento do Sapucaí e seu forte vínculo com a agricultura, entendemos que o fomento ao turismo sustentável no município demanda o envolvimento dos pequenos produtores de alimentos, melhorando a renda desses produtores, inclusive daqueles que atuam em sistemas sustentáveis de produção de alimentos (produção orgânica ou agroecológica, por exemplo). Nesse sentido, tanto o turismo sustentável favorece a agricultura familiar local, quanto a agricultura familiar revigora o turismo sustentável em São Bento do Sapucaí, fortalecendo a identidade local.
• ODS 8 (Trabalho decente e crescimento econômico): sendo o turismo uma das principais atividades econômicas de São Bento do Sapucaí, entendemos fundamental o fomento ao turismo sustentável, que apoie atividades produtivas, criativas e inovadoras, por meio da valorização e promoção da cultura e produção local (produção agropecuária, artística, cultural, entre outras), com geração de trabalho decente e renda com capacidade de garantir vida digna. O turismo pode proporcionar trabalho decente - inclusive por meio de capacitação - e os frutos desse trabalho (como a estabilidade e melhoria de renda da população) volta para a economia local por meio do consumo no comércio local.
• ODS 11 (Cidades e comunidades sustentáveis): a natureza circundante e história e identidade rurais são patrimônios de São Bento do Sapucaí. Nesse sentido, entendemos que a proteção e salvaguarda de seu patrimônio natural (incluindo a Pedra do Baú) está intrinsecamente ligada ao desenvolvimento do turismo sustentável e o turismo sustentável pode colaborar com essa proteção. Da mesma forma, o turismo sustentável pode fomentar as relações socioeconômicas e ambientais entre as áreas urbanas, periurbanas e rurais.
• ODS 15 (Vida terrestre) : o turismo de natureza e o turismo de aventura são os principais segmentos que atraem visitantes para São Bento do Sapucaí. Nesse sentido, percebe-se que o desenvolvimento da atividade turística no município depende da preservação e uso sustentável de seu ecossistema. A natureza não precisa do turismo, mas o turismo de São Bento do Sapucaí precisa da natureza. Sendo assim, o turismo pode ser um instrumento fundamental de conscientização sobre preservação dos ecossistemas e da biodiversidade, integrando seus valores aos planejamentos e processos de desenvolvimento.

Essas relações evidenciam a interdependência entre as áreas de agricultura, meio ambiente, turismo, cultura e desenvolvimento econômico. Entre as prioridades, destacam-se a geração de renda e trabalho digno (trabalho/emprego pleno, decente, formal, com garantias de direitos), a igualdade de acesso para grupos historicamente minorizados (mulheres, negros, jovens, pessoas com deficiência, populações tradicionais...) e o fomento à preservação ambiental e à cultura local.

O exercício mostrou como as metas dos ODS podem orientar o trabalho tanto do governo quanto dos conselhos. Algumas metas destacam a importância da participação social: 5.5 - participação das mulheres nas tomadas de decisão, 18.9 - inclusão dos povos indígenas e afrodescendentes nas decisões que lhes dizem respeito, 6.b - envolvimento das comunidades locais na gestão da água, 11.3 - planejamento participativo para a urbanização sustentável, 16.7 - processos de tomada de decisão responsivos, inclusivos e representativos. Essas metas podem ser incorporadas às políticas locais e evidenciar os diferentes temas nos quais a sociedade deve atuar.

O Plano Diretor de São Bento do Sapucaí (PD-SBS) de 2016 prevê a criação de unidades de planejamento (UP) em nove bairros do município, com o intuito de captar demandas locais de forma mais abrangente, melhorando a representação, a diversidade da participação e a atuação do poder público. Na primeira revisão do PD-SBS (2024), decidiu-se implementar as UPs, tendo ocorrido a primeira eleição dos representantes para cada unidade e a instituição do Conselho Gestor das UPs (CGUP), através do Decreto 4549/2025, embora sua operacionalização ainda não tenha ocorrido. Partindo da proposta de funcionamento das UPs que consta no PD-SBS, propõe-se uma dinâmica de interação, conforme ilustrado na Figura 3.

Figura 3. Dinâmica de interação entre as UPs, Conselhos e Gestão Pública

Fonte: Elaboração própria.

As UPs funcionariam como células de produção de informações, catalisando demandas e soluções das comunidades e realizando monitoramento contínuo orientado pelos ODS. O CGUP atuaria como núcleo centralizador das demandas das UPs, alimentando os diferentes conselhos. Estes, por sua vez, seriam os centros de análise e discussão das informações recebidas da CGUP e atuariam estruturando propostas alinhadas aos ODS, gerando subsídios para o governo local. A gestão pública local funcionaria como a central de informações, transformando demandas e propostas em soluções concretas - políticas, planos, projetos, programas e ações - e buscando parcerias estratégicas para sua implementação. O diálogo entre essas instâncias se retroalimenta, fortalecendo a tomada de decisão e o alinhamento das políticas locais aos ODS.

Compreender a participação em municípios pequenos abre caminho para a proposição de modelos alternativos e inovadores de governança participativa. Quando orientada pelos ODS, a participação pode fortalecer a produção de dados e informações locais, aprimorar as capacidades de formulação e implementação de políticas públicas (policy capacities) e aumentar a eficiência da gestão, permitindo uma atuação mais estratégica e preventiva.

Conclusões

Os próximos passos do projeto são: elaboração de um modelo inovador de participação, capacitação da gestão pública, construção de um sistema de indicadores alinhado aos ODS e desenvolvimento de um framework para orientar o desenho das políticas públicas. Identificamos, ainda, algumas oportunidades no processo de familiarização com os ODS e no aprimoramento da governança participativa.

Propusemos a formação de um grupo de trabalho sobre os ODS em São Bento do Sapucaí (GT-ODS-SBS), composto por membros da equipe de pesquisa e da equipe de gestão (secretários), com reuniões periódicas. A proposta de formalização do grupo está em análise pela gestão pública, mas os encontros já iniciaram. Também está prevista a finalização do diagnóstico das políticas públicas locais. Esse diagnóstico, juntamente com o diagnóstico socioeconômico e outros resultados da pesquisa, irão compor o Relatório Local Voluntário (RLV) de São Bento do Sapucaí, que servirá como um instrumento de acompanhamento das políticas locais.

Até o momento, o projeto se desenvolveu com o apoio da administração pública local e de segmentos da sociedade civil vinculados aos conselhos municipais. O exercício de análise das relações entre o turismo sustentável e os ODS foi uma primeira aproximação ao desafio de localizar e priorizar os ODS no município. Ao longo da pesquisa, está prevista a revisão e validação dessas avaliações pelos diferentes atores e agentes locais.

Agradecimentos

Pesquisa realizada com apoio da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP), Brasil. Processos nº 2023/10192-6, 2024/07979-7, 2024/07440-0, 2024/14484-4.

Referências bibliográficas

1. Romão, W. Participação e Políticas Públicas no Brasil. (ZOUK, 2024).
2. Wu, X., Ramesh, M. & Howlett, M. Policy capacity: A conceptual framework for understanding policy competences and capabilities. Policy and Society 34, 165-171 (2015).
3. ONU. Transformando nosso mundo: a agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável. A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. (ONU, 2015).
4. Global Taskforce. Roadmap for localizing the SDGs: implementation and monitoring at subnational level. 2nd World Assembly Towards Habitat III (2016).
5. Nilsson, M., Griggs, D. & Visbeck, M. Policy: Map the interactions between sustainable development goals. Nature 534, 320–322 (2016).

 Artigo da Edição 40 do Informativo PesquisABC.